2012年1月9日，工信部、发改委和国家林业局三部门共同编发了我国《造纸工业发展“十二五”规划》（以下简称“规划”）。在“十一五”期间，我国的造纸业虽然取得了巨大的成绩，但依然存在不少问题，其中原材料供应矛盾突出、自主创新能力不强、节能减排任务艰巨、企业规模仍然偏小等四大问题，是制约我国从造纸大国向造纸强国转变的主要障碍，也是我国造纸业在“十二五”期间需要着重解决的问题。
　　《规划》显示，目前我国纸及纸板的生产量和消费量均居世界第一位。随着世界经济格局的转变和我国经济社会转型的明显加速，我国造纸工业发展面临的资源、能源和环境的约束日益突显，亟需加快结构调整。
　　原料供求矛盾突出
　　造纸业所依赖的原材料主要包括木浆、废纸浆和非木浆，其中木浆是造纸最好的材料，直接决定着纸制品的产量和质量。受到历史传统和地理条件等诸多因素的影响，中国长期以非木纤维作为主要造纸原料，这成为制约中国造纸业规模、产品质量和档次的一个重要因素。
　　由于国内原料林基地建设迟缓，供材有限，非木浆发展受到清洁生产新技术开发滞后的影响，加上国内废纸回收率偏低等因素，造纸纤维原料自给率难以提高，供需矛盾日益加剧。
　　2010年，我国进口木浆1137万吨，比2005年的759万吨增长49.8%；进口废纸2435万吨，比2005年的1703万吨增长43%，我国造纸工业对进口纤维原料的依存度高达40%以上。
　　随着中国环保力度的加强以及市场对高质量和高档次纸产品需求的迅猛增加，对木浆和废纸浆的需求增长较快，国内原料供不应求，不得不大量依赖进口。近年来，在中国造纸业原料中，尽管对木浆的消耗比例有所上升，但与国际发达国家造纸工业的木浆平均消耗94%相比，依然存在较大差距，其主要原因是中国森林资源匮乏。
　　目前中国的森林覆盖率只相当于世界平均水平的61.3%，而且质量不高。造纸业是木材使用大户，世界每年消耗的森林资源中，有40%用于造纸，中国目前造纸用材仅占中国所消耗森林资源的6.7%。
　　国际造纸跨国公司经过多年发展，确立了林纸一体化的发展模式，随着造纸资源供应的日益紧张，其愈来愈重视造纸原料的保障。近年来，国际纸业跨国公司在巴西、智利、印尼等林木资源丰富的国家和地区采取多种形式控制林地资源、培育原料林基地并建设木浆厂。
　　世界各国也越来越重视本国废纸资源的回收利用，世界废纸回收量由2005年的1.826亿吨提高到2010年的2.234亿吨；回收率由2005年的49.8%提高到2010年的56.6%，发达国家普遍超过60%，韩国、德国超过80%，中国仅为43.8%，低于世界平均水平。
　　我国从2000年开始实施《全国林纸一体化工程建设“十五”及2010年专项规划》，林纸一体化发展已形成全社会共识，通过大力推进林纸一体化工程建设，加强国内废纸回收利用和关停落后草浆生产线，提高了国内木浆和废纸的供给能力，改善了原料结构。木浆用量由2005年的1130万吨增至2010年的1859万吨，占总用浆量的22.0%；废纸浆由2810万吨增至5305万吨，比重由54.0%提升至62.7%。
　　自主创新能力不强
　　经过多年的发展，我国纸及纸板产量也获得了很大的提高，取得了巨大的成绩。
　　截至2010年，我国纸及纸板产量已经达到9270万吨，比2005年增长65.5%，年均增长10.6%；消费量9173万吨，比2005年增长54.7%，年均增长9.1%。造纸工业发展速度很快，规模以上企业纸及纸板工业总产值由2622亿元增至5850亿元，增长123.1%，年均增长17.4%；纸及纸板利税总额由225亿元增至500亿元，增长122.2%。全员实物劳动生产率由每人每年73.4吨增至125.7吨，增长71.3%。目前，我国纸及纸板人均消费量已经达到68千克，高于世界平均水平。
　　但我国造纸工业自主创新能力建设比较弱的局面依然没有从根本上得到改观。突出表现为，产学研没有形成有机的整体，引进技术、消化吸收再创新能力不足，在新工艺、新设备和新产品的开发上缺乏自主创新的产业化重大成果。大型蒸煮、筛选、漂白设备，高速纸机流浆箱、靴式压榨、压光机、复卷机等关键设备基本依赖进口。
　　据一些业内人士介绍，前几年，中国造纸业的机械装备总体水平还不高，多数为国际上20世纪70年代的水平，只有少数达到80年代水平，个别达到90年代水平。只是在最近两年才有了一些提高。
　　从国际市场上看，世界上少数几家主要制浆造纸装备供应商，依靠品牌优势、研发能力、精密制造以及强大的资金实力和市场拓展能力，基本垄断了大型制浆造纸装备供应，这一局面短期内难以改观。我国现已成为世界制浆造纸装备的主要市场，但大型制浆造纸装备主要依赖进口，导致投资成本提高，阻碍了众多中小型制浆造纸企业装备大型化步伐。
　　技术装备水平不高，这也间接加重了我国节能减排的任务。我国造纸工业中技术装备比较落后的产能仍占35%左右，物耗、水耗、能耗高，是造纸行业的主要污染源，产品质量、物耗、污染负荷均与国际先进水平存在相当大的差距，难以达到《制浆造纸工业水污染物排放标准》（GB3544-2008）的要求。
　　企业规模仍然偏小
　　《规划》明确提出，预计到2015年，年产100万吨以上大型综合性制浆造纸企业集团达到20余家，其中若干企业的销售额进入全球纸业排名100强。通过加大企业重组力度，完善产业组织形式，逐步形成大型企业为龙头、中小企业协调发展的产业组织结构。
　　从目前的情况来看，我国造纸工业中具有国际竞争力的大型企业集团和骨干企业数量少，其影响力、带动力有待提高，小企业、弱势企业多，行业规模效益水平低。规模以上造纸企业销售总额仅与世界前四强合计数相当。2010年规模以上造纸企业3724家，其中大型企业33家，仅占0.89%；中型企业388家，占10.42%；小型企业3303家，占88.69%，造纸工业小而散的局面急需改观。
　　《规划》为我国造纸行业提出了新的要求，在2015年前，预计实现每年4.6%以上的消费和产能增加；造纸的原材料结构更加完善；产品结构不断优化；装备水平逐步提高；资源消耗不断降低；污染排放明显下降；淘汰落后产能取得实效等。若《规划》提出目标得以落实，“十二五”我国造纸业产业将有一个大的跨越。