近10年来我国废纸回收量增长了2倍，废纸浆的利用已成为支撑我国纸产品产量增长的重要因素。我国废纸需求主要由国外和国内两个供给来满足，2013年进口废纸3007万吨，占我国废纸消耗总量的40%，美国、日本和欧盟是主要进口国。

据记者了解，2013年我国废纸利用量大幅下降既有宏观经济下调，消费方式转变的原因，出口下降带来包装纸需求下降，内需不足造成文化用纸需求连年下降，也有经济增长方式转变的制约，抑制投资，绿色发展，低碳发展;造纸行业产能过剩、减产、关停;降低资源能源消耗的总量要求。而经营成本高、利润低、逼迫企业转型;秩序混乱、大企业缺位是行业自身的原因。

与此同时，2013年至2014年废纸行业发生了很多政策事件。商务部颁布《废纸分类等级规范》，2014年12月1日起实施;工信部启动《废纸分拣加工行业经营管理规范》制定工作;财政部就废纸列入可减免增值税的产品目录进行意见征求;环保部就《进口废物管理目录》和审批权改革办法征求意见，将废纸调整为限制进口类商品。审批权下放到省环保部门，新增《进口废纸环境保护管理要求》。

市场和政策双重作用导致国内废纸回收市场的格局发生了一系列变化，国有回收企业逐步退出分拣加工环节的经营，向供应链金融或其他服务领域转型;越来越多的造纸厂与大型回收企业结成战略同盟，签订长期供货协议，规避价格和质量风险;大型回收企业转向机构产废的回收和加工，优质废纸向大企业集中;新的交易模式和交易平台初见端倪，资金流向、物流模式、贸易规则面临新的调整。

中国再生资源回收利用协会废纸分会秘书长唐艳菊认为国内废纸市场的顽疾主要有：

大企业缺位，市场集中度低，对于行业主体的个体经营者缺乏有效的监管，导致市场长期无序;行业缺乏统一的质量标准，交易成本过高，质检环节不规范不透明，导致质量难以提高;回收、分拣、加工、资金支付、发票开具各成一体，多年的回收体系建设没有发挥应有的作用，体系和秩序尚未形成;市场长期处于散乱状态，政策找不到落脚点，造成恶性循环。

唐艳菊认为国内废纸市场自救的路径有四：

规范化发展。推行废纸分类等级行业标准，制定打包厂经营管理规范，明确监管部门和监管办法，建立淘汰机制、行业黑名单，规范税收管理。

规模化发展。建立2-3家大型废纸交易中心、15家区域或全国性回收加工企业，每个500万人口城市布局10家中等规模回收加工企业，逐步淘汰每月500吨以下小微打包厂。

差异化发展。做高等级废纸，使产品差异化;建物流交易中心、交易所和电子商务交易平台，使模式差异化;资金、仓储、担保、信息、物流和质检等服务也要实现差异化。

结成战略同盟。产废企业、回收企业和打包厂结成采购同盟，造纸厂和打包厂建立长期稳定合作，一致行动，推行统一质量标准和定价原则。