造纸工业与国民经济发展和社会文明息息相关，纸及纸板消费水平是衡量一个国家现代化和文明程度的重要标志之一。《全国林纸一体化工程建设“十五”及 2010 年专项规划》实施以来，伴随废纸的大规模回收利用，造纸工业主要以废纸辅以木、竹以及芦苇、秸秆等可再生资源为原料，通过清洁生产，实现了资源—生产—消费—资源再生的良性循环，已成为国民经济中具有循环经济特征的重要基础原材料产业和新的经济增长点。造纸工业资金技术密集，规模效益显著，具有较大的市场容量和发展潜力，且产业关联度高，对林业、农业、环保、印刷、包装、化工、机械制造、自动控制、交通等相关产业发展具有明显的拉动作用。

　　我国纸及纸板的生产量和消费量均居世界第一位，随着世界经济格局的重大调整和我国经济社会转型的明显加速，我国造纸工业发展面临的资源、能源和环境的约束日益突显，亟需加快结构调整。

　　为了实现传统造纸工业向可持续发展的现代造纸工业转变，指导“十二五”造纸工业健康发展，根据《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》，特制定《造纸工业发展“十二五”规划》。

　　（一）主要成绩

　　1、生产持续稳定增长，运营质量显著提高。2010 年，纸及纸板产量 9270 万吨，比 2005 年增长 65.5％，年均增长 10.6％；消费量 9173 万吨，比 2005 年增长 54.7％，年均增长 9.1％。造纸工业发展速度很快，规模以上企业纸及纸板工业总产值由 2622 亿元增至 5850 亿元，增长 123.1％，年均增长 17.4％；纸及纸板利税总额由 225 亿元增至 500 亿元，增长 122.2％。全员实物劳动生产率由每人每年 73.4 吨增至 125.7 吨，增长 71.3％。目前，我国纸及纸板人均消费量 68 千克，高于世界平均水平。

　　2、林纸一体化取得成效，原料结构有所改善。《全国林纸一体化工程建设“十五”及 2010 年专项规划》自 2000 年实施以来，林纸一体化发展已形成全社会共识，是我国造纸工业发展循环经济和落实科学发展观的成功实践。通过充分利用国内外两种资源，大力推进林纸一体化工程建设，加强国内废纸回收利用和关停落后草浆生产线，提高了国内木浆和废纸的供给能力，改善了原料结构。木浆用量由 2005 年的 1130 万吨增至 2010 年的 1859 万吨，占总用浆量的 22.0%，其中，国产木浆用量由 371 万吨提升至 708 万吨，比重由 7.1%提升至 8.4%；废纸浆由 2810 万吨增至 5305 万吨，比重由 54.0%提升至 62.7%，其中国内废纸浆的比重由 27.8%提升至38.0%；非木浆用量基本保持稳定，比重由 24.3%降至 15.3%。

　　3、引进与创新相结合，技术装备水平提高。我国造纸工业引进技术装备与国内自主创新并举，建成了一批技术起点高、装备先进、单机生产线规模大的项目。新增年产 10 万吨及以上各类中高档纸机和纸板机 140 余台，新增先进产能 3400 万吨，一批优秀的骨干企业率先完成由传统造纸业向现代造纸业的转变，已步入世界先进行列。

　　国内制浆造纸装备制造企业通过自主创新和引进技术消化吸收再创新，开发了一些具有我国自主知识产权的高新技术和设备，如年产 10～15 万吨漂白硫酸盐木（竹）制浆和碱回收成套设备；年产 15～20 万吨废纸浆成套设备；年产 10 万吨及以下的各类文化纸机和年产 20～30 万吨的纸和纸板机等。同时，建设了国家级重点造纸实验室和一批工程研究中心、国家级企业技术中心，对我国造纸工业结构调整和优化升级起到了引领、支撑和推动作用。

　　4、产品结构有所优化，市场供需基本平衡。通过加强科技研发，改善工艺技术与装备等一系列措施，使纸及纸板产品结构更加适应消费结构需求，由数量型向质量型转变，由少品种向多品种转变，增加了高档纸及纸板的供给能力，特别是新闻纸、涂布印刷纸、白卡纸、生活用纸等满足了国内市场需求，解决了高档纸及纸板长期短缺的供需矛盾。纸及纸板由 2005 年净进口 330 万吨转变为 2010年净出口 97 万吨。高档产品产量由 20%提高到 37%，个别品种如新闻纸、铜版纸等产品质量已达到世界先进水平。

　　5、产业布局趋于合理，总体格局基本形成。随着造纸原料政策和区域政策的调整，造纸工业总体呈现由北向南推移。长江以北纸及纸板产量占全国总产量的比重由 2005 年的 43.3%下降至 2010年的 37.4%；长江以南则由 56.7%上升至 62.6%。东、中、西部分布格局相对稳定，东部地区产量占全国总产量比例保持在 70%以上；中部地区占 20%左右；西部地区在 10%以下。年产量超过 100万吨的造纸重点省（区、市）由 2005 年的 11 个增至 14 个，产量占全国总产量的比重达到 91.8%。

　　6、企业重组力度加大，产业集中度提高。多个有实力的企业在全国范围内进行跨地区兼并整合，促进了造纸企业向集团化和规模化方向发展，一批生产技术装备先进、产品信誉好、具有较强竞争力的现代化造纸企业集团脱颖而出，优化了造纸工业组织结构。“十一五”期间，纸及纸板年产量超过 100 万吨的造纸企业产量由 791 万吨增至 2674 万吨，占全国总产量的比重由 14.1%提升至 28.8%；行业前 30 位的企业产量占全国的比重由 32.9%提升至 42.3%。

　　7、污染防治成效显著，资源消耗大幅降低。“十一五”期间，我国造纸工业加大环境治理力度，扎实推进节能减排，重点对草浆生产企业和较大污染源点和重点流域造纸企业进行了综合整治。关停了制浆造纸企业 2000 多家，淘汰落后产能 1000 余万吨。2010年，造纸废水中主要污染物化学需氧量（COD）排放 95.2 万吨， 2005比年的 159.6 万吨降低 40.4%，排放强度由万元产值 0.069 吨降至 0.018吨，降幅为 73.9%。“十一五”期间，吨纸浆平均综合能耗（标准煤）由 0.55 吨降至 0.45 吨；吨纸及纸板平均综合能耗（标准煤）由 0.83吨降至 0.68 吨；吨纸浆、纸及纸板平均取水量由 103m3 降至 85m3；吨纸及纸板平均消耗原生纸浆由 427 千克降至 340 千克。已建成的先进产能的质量、消耗定额、污染物排放负荷达到国际先进水平。

　　8、政策法规基本完善，发展环境不断优化。“十一五”期间，我国造纸工业发展环境建设明显加快，相关的法律、法规、政策、标准等日益完善，对建立现代造纸工业发展环境发挥了重要作用。《全国林纸一体化工程建设“十五”及 2010 年专项规划》《造纸产业发展政策》《产业结构调整指导目录（2005 年本）、、》《外商投资产业指导目录（2007 年修订）、 轻工业调整和振兴规划 》等》《规划和政策的相继出台，提高了造纸工业的准入条件，行业发展更加规范；《中国节能技术政策大纲》和《制浆造纸工业水污染物排放标准》（GB3544-2008）的实施，促使企业加大了节能改造和治理污染的力度。

　　（二）存在的主要问题

　　1、原料供求矛盾突出。由于国内原料林基地建设迟缓，供材有限，非木浆发展受到清洁生产新技术开发滞后的影响，加上国内废纸回收率偏低等因素的影响，造纸纤维原料自给率难以提高，供需矛盾日益加剧。2010 年，进口木浆 1137 万吨，比 2005 年的 759 万吨增长 49.8%；进口废纸 2435 万吨，比 2005 年的 1703 万吨增长 43%，我国造纸工业对进口纤维原料的依存度高达 40%以上。

　　2、自主创新能力不强。我国造纸工业自主创新能力建设比较薄弱，产学研没有形成有机的整体，引进技术消化吸收再创新不足，在新工艺、新设备和新产品的开发上缺乏自主创新的产业化重大成果。大型蒸煮、筛选、漂白设备，高得率制浆设备，高速纸机流浆箱、靴式压榨、压光机、复卷机等关键设备基本依赖进口。

　　3、节能减排任务艰巨。我国造纸工业中技术装备比较落后的产能仍占 35%左右，物耗、水耗、能耗高，是造纸行业的主要污染源，其 COD 排放量约占行业排放总量的 47%，产品质量、物耗、污染负荷均与国际先进水平存在相当大的差距，难以达到《制浆造纸工业水污染物排放标准》（GB3544-2008）的要求，急需加大改造或淘汰的力度。

　　4、企业规模仍然偏小。我国造纸工业具有国际竞争力的大型企业集团和骨干企业数量少，其影响力、带动力有待提高，小企业、弱势企业多，行业规模效益水平低。规模以上造纸企业销售总额仅与世界前四强合计数相当，2010 年规模以上造纸企业 3724 家，其中大型企业 33 家仅占 0.89%，中型企业 388 家占 10.42%，小型企业 3303 家占 88.69%，造纸工业小而散的局面急需改观。